Adolfo Hernández Lafuente
Al plantearnos la cuestión de
la organización territorial del Estado debemos tener presente la necesidad de
hacer confluir diversos enfoques para abordar su completa consideración, en la
medida que estamos tratando no solo de la forma de organizarse, es decir el cómo,
sino también, de manera muy especial, del por qué y el para qué de esa fórmula organizativa. Desde esta
perspectiva, el estudio de la Organización Territorial del Estado ha de
comprender los objetivos y razones que fundamentan el modelo junto con los
elementos y rasgos característicos de sus instituciones y de su funcionamiento.
Se trata de examinar el sistema autonómico a partir de la evaluación de los
objetivos que se tuvieron en cuenta a la hora de establecer su diseño,
permitiendo su estudio a la luz del grado de aproximación que la aplicación y
desarrollo de sus principios aportan a la consecución de esos objetivos.
El origen del Estado autonómico es un proceso de ordenación política
que permitió una radical transformación en el status
político que las “partes” ocupan en el sistema. Con él,
se produce una configuración distinta de la distribución del poder en la
medida que ésta se plasma en la estructura territorial para producir modelos de
relaciones entre las diversas instancias, diferentes de los fijados en etapas
anteriores, proporcionando un significado distinto al sistema general
resultante.
Desde al año 1978 se ha venido desarrollando un profundo cambio en la
organización territorial de nuestro Estado que supone una transformación histórica
de hondo calado. Debemos hablar de evolución, desarrollo, proceso, consolidación
futura, como conceptos consustanciales con el Estado autonómico, porque uno de
sus rasgos más específicos ha sido su carácter evolutivo.
Según el art. 2 de la Constitución
española de 1978, ésta “se
fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e
indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran”.
Junto al principio de unidad se proclama el principio autonómico,
desarrollado con el Titulo VIII de la Constitución, “De
la Organización Territorial del Estado”, y hecho efectivo en los
Estatutos de Autonomía. Este principio ha introducido en la estructura
institucional y en nuestro ordenamiento un factor de complejidad que se traduce
en la máxima expresión del sistema de distribución del poder. Con este
principio los constituyentes pretendían resolver uno de los problemas políticos
más difíciles que España ha tenido que afrontar en el siglo XX, y además,
mediante la descentralización se racionalizaba la posibilidad de satisfacer
mejor las demandas que los ciudadanos formulan a los poderes públicos.
La Constitución de 1978 supone, pues, la introducción en la vida política
y jurídica de nuestra nación de un esquema de valores y de organización política
territorial muy diferente de los imperantes en épocas anteriores. Se han
modificado las bases del constitucionalismo español que seguía, con excepción
de los paréntesis del proyecto constitucional de 1873 y de la Constitución de
1931, el modelo unitario y centralizado.
La profunda descentralización política operada -en virtud de la cual
existen en España 17 Comunidades Autónomas y dos Ciudades con Estatutos de
Autonomía, con sus respectivos órganos democráticos y dotados de amplios
poderes-, es el resultado de la puesta en práctica de los principios
organizativos del Estado, contenidos en la Constitución.
La Constitución y los Estatutos de Autonomía vertebran España como
Estado Autonómico. En principio, el modelo de Estado desarrollado a partir del
bloque de la constitucionalidad, corresponde a una forma de Estado cuya
estructura territorial del poder es compleja y, aunque no se trata de un Estado
Federal por su origen, lo cierto es que en su funcionamiento es hoy uno de los
Estados más descentralizados de Europa y cuenta con unas instituciones
equivalentes a los federalismos europeos, como el alemán o el austríaco.
Aún no disponemos de una teoría consolidada sobre el Estado autonómico,
pero como afirma Eliseo Aja, “examinando sin prejuicios los elementos esenciales del Estado autonómico,
tal como se han configurado durante estos veinte años a partir de la Constitución,
se observa que coinciden básicamente con los factores que la teoría
constitucional considera propios del federalismo”. Se trata de una
organización territorial del poder que se corresponde con la de los Estados
federales actuales, que en su funcionamiento es hoy uno de los Estados más
descentralizados y que introduce el mayor grado de reconocimiento de los hechos
diferenciales de las nacionalidades y regiones que lo integran.
Una diferencia también
original es que la organización territorial del Estado español no se concreta
de forma exclusiva en la Constitución, sino que su estructura se ha venido
definiendo a través del proceso de desarrollo del título VIII de la misma.
La
organización territorial de nuestro Estado ha dado lugar a la
institucionalización de un sistema y de unos subsistemas. Este sistema y los
consiguientes subsistemas quedan plasmados en unas estructuras de poder que se
compenetran íntimamente y que mantienen su organización propia en un entorno
complejo, sometido a la doble dinámica de fuerzas centralizadoras y
descentralizadoras.
Con esta nueva organización territorial, cuyos principios básicos se
establecieron en la Constitución de 1978, se pretendían los siguientes
objetivos:
-
Dar una solución política a las aspiraciones autonómicas y a las
reivindicaciones de las corrientes descentralizadoras que desde el siglo pasado
venían reclamándolo.
-
Dar respuesta a la variada realidad con que la singularidad del medio
natural y la historia configuraron los modos de ser y de convivir de los pueblos
que habitan España.
-
Racionalizar mediante la descentralización la posibilidad de satisfacer
mejor las demandas que los ciudadanos formulan a los poderes públicos y de
obtener una mayor eficacia de esos poderes.
-
Y, fundamentalmente, articular una estructura de poder democrático en la
que la autonomía se concibe como un componente más de las ideas de participación.
La Constitución diseñó un proceso supeditado a la voluntariedad
de los posibles sujetos de autonomía, que tenía vías de acceso y
posibilidades diferentes que le dieron desde el principio una aparente
heterogeneidad. Tanto la definición concreta de los entes autonómicos como las
competencias que podían asumir, no se establecía como un proceso obligatorio.
Tal vez éste sea uno de los rasgos más singulares y definitorios de nuestro
modelo de Estado.
La autonomía se
configura como un derecho que está a disposición de los titulares del mismo,
que pueden ejercerlo en los términos previstos en el ordenamiento, en este caso
en la propia Constitución. La Constitución no ha impuesto una estructura
concreta del Estado, sino que ha posibilitado esa estructura que se ha ido
definiendo mediante el denominado proceso autonómico.
La importancia y
trascendencia de este proceso ha llevado a definirlo como “proceso estatuyente”,
al ser considerado como una prolongación del proceso constituyente.
Mediante el
consenso o el acuerdo entre las
diferentes fuerzas políticas se fueron alcanzando una serie de decisiones
trascendentales para el modelo: la fijación del mapa autonómico; la definición
de las estructuras organizativas de las CC. AA. del art. 143; el contenido
competencial de los Estatutos; la equiparación de competencias entre todas las
Comunidades, salvo en los hechos diferenciales; o el desarrollo del principio de
cooperación.
La necesidad de seguir cumpliendo el objetivo integrador y de
racionalizar el funcionamiento del Estado en su conjunto, siguen determinando la
exigencia de un consenso fundamental para mantener el equilibrio en el
desarrollo de nuestro modelo de Estado. Esta necesidad es consustancial con la
interpretación constitucional de un modelo definido, completo y flexible, y
debe dar respuesta a las necesidades de un funcionamiento estable, integrado e
integrador del Estado en su conjunto.
III.- LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Según el art. 137 CE son entidades territoriales autonómicas, al igual
que los municipios y provincias. Son entidades territoriales del Estado que
forman parte de él.
De acuerdo con la iniciativa que en su momento adoptaron los sujetos
titulares del derecho a la autonomía, las Comunidades Autónomas se
constituyeron de acuerdo con las posibilidades previstas para cada vía de
acceso: amplias competencias para las vías más rigurosas; más restringidas
para las menos exigentes. Esta gradualidad en el proceso de constitución de las
Comunidades Autónomas se ha ido corrigiendo paulatinamente, a medida que los
plazos han transcurrido y se ha posibilitado la equiparación sustancial de
competencias entre todas las Comunidades Autónomas.
La norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma es su Estatuto
de Autonomía. Según el art 147 CE, los Estatutos deben regular unos contenidos
mínimos, obligatorios, entre los que destaca la delimitación de su territorio;
la denominación y organización de sus instituciones; y las competencias
asumidas.
La estructura de las Instituciones más importantes de las Comunidades
Autónomas (Poder Legislativo y Ejecutivo) son similares a las del
Estado, pero cada una ha adoptado este esquema a sus propias peculiaridades.
(Ver cuadros sobre Asambleas
autonómicas y sobre Consejos de
IV.-
LAS ENTIDADES LOCALES.
El
art. 137 CE establece que el Estado se organiza territorialmente, además de en
las Comunidades Autónomas, en los municipios y las provincias. Estas entidades
también gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. La
llamada Autonomía Local les da derecho a las Entidades Locales para intervenir
en los asuntos que afecten a sus intereses.
Su
estructura básica viene establecida en la Constitución y en la Ley Reguladora
de las Bases de Régimen Local.
V.-
SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS.
El sistema de distribución de competencias diseñado en la Constitución
de 1978 se articula de manera esencial en el llamado bloque de
constitucionalidad: Constitución y Estatutos de Autonomía.
Respecto al Estado, la Constitución le atribuye las competencias que de
manera exclusiva le reserva el art. 149.1 CE.
Respecto de las Comunidades Autónomas, cada Estatuto de Autonomía se encarga de fijar el alcance de la autonomía de cada una de ellas, determinando qué competencias asumen como propias.
Todo sistema de distribución de competencias suele ser complejo, porque
no resulta fácil identificar y repartir materias que queden aisladas en
compartimentos estancos. En el modelo autonómico esa complejidad se ha visto
acentuada por los condicionamientos iniciales planteados por las vías de acceso
y el nivel posible de atribución de competencias.
Podemos distinguir tipos definitivos de competencias: exclusivas del
Estado; exclusivas de las Comunidades Autónomas; competencias concurrentes (El
Estado y las Comunidades Autónomas concurren con sus respectivas legislaciones
sobre una misma materia); y competencias compartidas (El Estado y las
Comunidades Autónomas comparten una materia al ejercer sobre la misma funciones
distintas: al Estado corresponde la legislación y a la Comunidad Autónoma la
ejecución de dicha legislación).
El proceso autonómico ha contribuido a homogeneizar los niveles
competenciales entre todas las Comunidades Autónomas a través de los Pactos
Autonómicos de 1992 y reformas Estatutarias posteriores.
En cuanto a los hechos diferenciales la Constitución los prevé expresamente. Así por ejemplo, la lengua y la cultura propias (art. 3 y 143.1.7 CE.); los derechos civiles forales o especiales (art. 149.1.8 CE); las peculiaridades económico-fiscales del País Vasco, Navarra y Canarias; la insularidad, etc. Este reconocimiento de los hechos diferenciales es uno de los rasgos originales de nuestro sistema constitucional.
Sistema general de distribución de competencias
Estado: Las contenidas en el art. 149.1 CE más las que no hayan asumido las Comunidades Autónomas.
Comunidades Autónomas:
Las
del art. 151 CE: Las contenidas en el art. 148 CE más las no reservadas al
Estado por el art. 149 CE.
Las del art. 143 CE: En una
primera etapa sólo las contenidas en el art. 148 CE. Transcurridos 5 años, han
incorporado paulatinamente ampliaciones competenciales hasta producirse una
equiparación sustancial.
Entes Locales:
Las que el legislador estatal o autonómico, en razón de su competencia
en la materia, les asigne.
VI.- EL
FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO AUTONÓMICO.
En el Estado autonómico, como en los Estados federales, la existencia de
dos niveles de instituciones, cada uno con sus poderes legislativos y
ejecutivos, que actúan al mismo tiempo, generan un flujo de actividades que en
muchos supuestos requieren de la colaboración entre ellos, y en otros, producen
conflictos y disfunciones.
El surgimiento y desarrollo del principio de cooperación está motivado
por la necesidad de superar dos tipos de dificultades que se plantean en su
funcionamiento: la imposibilidad de establecer un diseño de distribución de
competencias entre las instancias de poder de forma nítida y compartimentada,
por un lado, y la conveniencia de alcanzar acuerdos y llevar a cabo actuaciones
entre ellas que, afectando a todos, logren la agregación de intereses y la
eficacia en su ejecución.
Para superar estas dificultades, los Estados compuestos han desarrollado
una serie de mecanismos y de técnicas que facilitan la colaboración entre las
partes del sistema. La característica esencial de las técnicas de cooperación
es que sus elementos están dispuestos para facilitar la conjunción de
voluntades, de manera que partiendo de la autonomía de cada parte posibiliten
la adopción de compromisos, el intercambio de puntos de vista
y el examen conjunto de problemas.
Instrumentos de cooperación:
1- Órganos de Cooperación:
-
Conferencias Sectoriales
-
Órganos de segundo nivel, Comisiones y Grupos de Trabajo.
-
Comisiones Bilaterales de Cooperación.
2. - Organismos de Cooperación:
- Organismos
comunes dotados de personalidad jurídica.
-
Consorcios.
3. - Planificación y programación conjunta.
4. - Convenios de colaboración.
5. - La encomienda de gestión entre distintas Administraciones.
VII.- PERSPECTIVAS
DEL MODELO AUTONÓMICO.
Desde el marco de funcionamiento de un sistema global, el Estado autonómico
debe funcionar con una racionalidad propia, con un diseño de funcionamiento que
tenga una lógica institucional coherente, una racionalidad autonómica propia.
El periodo de tiempo que avala nuestra experiencia descentralizadora dura
ya una época significativa, habiendo alcanzado un grado de desarrollo y
profundización muy importante y a la altura de los Estados más fuertemente
descentralizados.
El sistema puede ser perfeccionado, pero éste reconocimiento no desvirtúa
que el modelo pueda considerarse un éxito desde el punto de vista técnico. Las
Comunidades Autónomas estás desarrollando las funciones que se derivan de sus
competencias con un grado de eficacia propio de cualquier Administración pública
contemporánea, facilitan la articulación y la agregación de sus intereses,
adoptan iniciativas para promover el desarrollo de sus respectivos pueblos y
territorios, se coordinan con el Estado cuando así se requiere y, en
definitiva, facilitan la expresión en total libertad de sus identidades
diferenciadoras.
La realidad de la evolución y de la integración del Estado autonómico
desde al año 1978 hasta el momento actual no se debe valorar únicamente desde
las grandes cuestiones que afectan a lo que se denomina de “esencia de
Estado”, sino desde otros elementos que constituyen una práctica diaria al
servicio de esa integración.
Así, el conjunto de políticas públicas y de actividades que han venido
a dotar de contenido a los elementos institucionales y competenciales de los
entes territoriales y que han permitido que éstos adquieran el elevado nivel de
desarrollo que hoy han alcanzado, es un balance claramente positivo ante el que
resulta difícil contraponer reclamaciones o críticas con una dimensión
semejante.
Posiblemente, la validez y aceptación de éste modelo autonómico deba
bastante a su flexibilidad y a su naturaleza transformadora, pero un futurible
permanentemente abierto debe ser administrado sabiamente para que continúe
cumpliendo sus objetivos.
BIBLIOGRAFÍA.
AJA, Eliseo (1999): El Estado Autonómico, Madrid, Alianza Editorial.
FONT Y LLOVET, Tomás (1990): Informe sobre el Gobierno Local, Madrid, INAP.
HERNÁNDEZ LAFUENTE, Adolfo (coord.) (1999): El funcionamiento del Estado Autonómico, 2ª ed. corregida y ampliada, Madrid, MAP.
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (1993): El Estado Autonómico, 3 vols. Madrid, MAP.
MORENO, Luis (1997): La Federalización de España, Madrid, Siglo XXI.
VV.AA. (1997): Asimetría y cohesión en el Estado autonómico, Madrid, INAP.
VV.AA. (1993): «El Estado autonómico, hoy», Documentación Administrativa, monográfico, núms. 232-233, INAP, marzo.
FUENTE de los cuadros del texto:
MAP (1993): El Estado Autonómico, 3 vols. Madrid, MAP.