El
Gobierno en el modelo parlamentario español
En el modelo parlamentario español, el Gobierno tiene su origen en el
Congreso de los Diputados, que es el que por medio de la votación de
investidura otorga su confianza al Presidente de Gobierno, sobre la base del
programa que éste último haya presentado en la sesión de investidura. Los demás
miembros del Gobierno (Vicepresidentes, Ministros y demás miembros que
establezca la ley) serán nombrados por el Rey, a propuesta del Presidente de
Gobierno (art. 100 de la Constitución Española de 1978). A partir de ese
momento, la interacción recíproca entre Gobierno y Cortes es continua.
Por un lado, existen
importantes mecanismos de control a disposición del Parlamento y la
eventual exigencia de responsabilidad al Gobierno. Por otro, la dirección de la
actividad política se encuentra a cargo del Gobierno, pero éste necesita de
forma continua la confianza del Congreso en el proceso de elaboración de las
leyes. Por último, el Gobierno dispone además de la posibilidad de disolver
las Cámaras y convocar nuevas elecciones en caso de que así lo estime
conveniente.
Esta especialización de funciones, pero a la vez estrecha colaboración,
entre Gobierno y las Cortes parecería significar un modelo mixto de equilibrio
de poderes, que sin embargo, en la práctica ha marcado una clara hegemonía política
del Gobierno. Este predominio del
Ejecutivo no es sólo característico del sistema político español, sino que
ha venido definiendo la práctica política de gran parte de los regímenes políticos
desde la Primera Guerra Mundial, llegando en algunos casos, a encontrar plasmación
constitucional.
Esta hegemonía parece consagrarse en la Constitución española de 1978
a través de una triple vía. En primer lugar, el nacimiento estrictamente
parlamentario del Gobierno, a través de la votación de investidura, que
compromete de manera expresa a las fuerzas políticas que lo apoyan, bien con su
voto, bien eventualmente con su abstención en caso de gobiernos minoritarios.
De este modo, la necesidad de adoptar una postura públicamente puede forzar en
algunas ocasiones a abandonar actitudes ambiguas, que posiblemente serían más
frecuentes en regímenes de parlamentarismo negativo.
En segundo lugar, los
mecanismos para exigir la responsabilidad al Gobierno están regulados de forma
tal, que es difícil que el Congreso fuerce la dimisión de un Gobierno. Así,
si la tendencia a la racionalización constitucional ha buscado la estabilidad
política mediante el refuerzo de la posición gubernamental, la moción de
censura (art. 113) constituye la expresión máxima de ésta, convirtiéndose en
un instrumento inusual, dado que los partidos mayoritarios han preferido atarse
a cambio de gozar de mayor estabilidad gubernamental cuando se encuentren en el
poder.
En último lugar, cabe decir
que las funciones atribuidas por la Constitución al Gobierno son lo
suficientemente importantes como para conferirle un papel hegemónico en nuestro
sistema político.
La imperiosa necesidad que percibieron los ponentes constitucionales de
dotar de estabilidad a los Gobiernos de la transición, primero, y de la
democracia ya consolidada, después,
hizo que se reforzaran más, las de por sí ya sólidas, funciones
gubernamentales. De este modo, la presumible estabilidad y hegemonía del
Gobierno configurada por la Constitución tiende a instituir lo que podría
denominarse un Gobierno de legislatura. Es decir, un Gobierno que surge de las
elecciones, apoyado en una mayoría parlamentaria y protegido por la regulación
constitucional, durará, salvo contadas excepciones, los cuatro años de
legislatura. Estará sometido a un control de la oposición más o menos
intenso, pero muy difícilmente podrá ser derribado por el Parlamento por medio
de la moción de censura constructiva.
Esto plantea otras dos cuestiones fundamentales relacionadas con el Gobierno. La primera es la cuestión de la estabilidad gubernamental. La segunda es el papel desempeñado por la oposición al Gobierno.
Gobierno
y estabilidad gubernamental
En relación a la primera cuestión, no conviene olvidar, que en el año
1978, existía un pensamiento muy generalizado sobre la necesidad de redactar
una Constitución con la vista puesta en probables gobiernos de mayoría
relativa: si en las elecciones de junio de 1977, desde el Gobierno, con todo el
viento a favor y con las normas electorales de marzo de 1977 primando sus
resultados, la Unión de Centro Democrático no había logrado una mayoría
absoluta, pese a que la mayor parte de los partidos con los que compitió se
acababan de legalizar y a haber gozado del tratamiento más amable de la
televisión pública, por otro lado, la única disponible en ese momento, nadie
conseguiría nunca una mayoría absoluta. Se imponía por tanto evitar la
inestabilidad periódica o crónica de los gobiernos, que podía conducir a la
crisis del propio sistema constitucional.
Con vistas a lograr este
objetivo, se desarrollaron un sin fin de mecanismos para reforzar el papel de
los futuros gobiernos, que se presumían siempre minoritarios, y de los
Presidentes a la cabeza de los mismos: posibilidad de investidura por una mayoría
simple del Congreso, no admisión de otro voto de censura que el constructivo,
posibilidad de ganar la cuestión de confianza por mayoría simple, la
generosidad con la que se contempla la figura del Decreto Ley, la existencia de
los reglamentos parlamentarios «más gubernamentales» de toda Europa
Occidental, etcétera.
El triunfo electoral del Partido Socialista en 1982 por mayoría absoluta
intensificó, aún más si cabe, los refuerzos institucionales, pensados para
dar estabilidad al Gobierno. Pero la dinámica política, nos ha demostrado que
cuando después se ha producido una mayoría relativa, el Gobierno minoritario
se haya encontrado en una situación complicada. Por otro lado, la evolución
del sistema de partidos ha hecho que cada vez más haya que tener en
cuenta el concurso de los partidos nacionalistas. Así, si bien en un principio
el mapa parlamentario, básicamente cuatripartidista –aunque con dos partidos
dominantes-, hacía pensar en la posibilidad de coaliciones o pactos de
legislatura naturales –de centro-derecha (Alianza Popular-UCD), de
centro-izquierda (UCD-Partido Socialista Obrero Español) y de izquierda
(PSOE-Partido Comunista de España)-, en la actualidad se ha demostrado que caso
de no obtener ni PP ni PSOE, la mayoría absoluta en el Congreso, es prácticamente
imposible establecer este tipo de gobiernos de coalición. Hasta ahora sólo ha
sido posible firmar acuerdos de investidura, y ello con severas limitaciones.
Gobiernos
y oposición
En relación a la segunda cuestión formulada, como señala Alzaga, la
dificultad de obtener mayoría absoluta en nuestro sistema político es un dato
que preside las preocupaciones de los políticos que encabezan la oposición en
cada momento, y se transforma en un factor de radicalización de la vida política.
Dado que el desgaste normal del partido en el Gobierno y la acción ordinaria de
la oposición normalmente no desembocan en una mayoría absoluta para la
alternativa, para lograrla el subconsciente de la oposición busca la completa
demolición del partido en el Gobierno, con una política de acoso y derribo
permanente.
Los
Gobiernos de mayoría relativa y «acompañantes»
La dinámica política nos ha enfrentado también desde comienzos de los
noventa con otra importante peculiaridad de los Gobiernos: la problemática de
los Gobiernos minoritarios apoyados en los grupos parlamentarios nacionalistas.
Mientras que los partidos nacionales, que forman el Gobierno, responden al
concepto más clásico de organización partidista, dedicada a luchar por
alcanzar el poder y conservarlo, en los partidos nacionalistas, esto sólo se ha
producido a escala de su Comunidad Autónoma respectiva. Así, su papel en el
Parlamento nacional, ha sido más bien el de partidos-lobby cercanos al gobierno
minoritario del momento, al que han concedido respaldo parlamentario a cambio de
las más diversas concesiones, tales como transferencias de competencias o
recursos.
Composición
del Gobierno
El Gobierno viene regulado en
la Constitución en los Títulos IV y V: el primero estipula las
condiciones para su formación, cese, composición y funciones, así como la
responsabilidad penal de sus miembros. Mientras que el segundo trata de las
relaciones del Gobierno con las Cortes.
La composición del Gobierno viene regulada de manera abierta y flexible
por la Constitución, que se remite a una ley posterior que detallará de manera
más precisa su estructura. El art. 98 se limita a prever tres categorías de
miembros: Presidente, Vicepresidentes y Ministros, y a abrir la posibilidad de
establecer por ley otros tipos de miembros del Gobierno. En el caso de los
Vicepresidentes, así como de otros posibles miembros, la última palabra la
tiene el Presidente de Gobierno. Existe también la posibilidad de Ministros sin
cartera.
La flexibilidad del
art. 98 podría muy bien prestar su servicio en el caso de gobiernos de coalición
o de diversas tendencias en el seno de un partido mayoritario, porque permitiría
la inclusión de otros partidos o de otros sectores del
mismo partido. Esta flexibilidad abriría la posibilidad de una
configuración amplia del Gobierno equiparable a la del Ministerio británico,
en el caso de que el Presidente del Gobierno hiciera un uso amplio de sus
facultades. Así, cabría distinguir entre Gobierno y Consejo de Ministros.
Nuestra Constitución utiliza preferentemente el primer término, mientras que
el segundo es empleado en contadas ocasiones, si bien de gran importancia (art.
62.g; el planteamiento de la cuestión de confianza, art. 112 y la disolución
de la Cámaras, art. 115).
La
preeminencia del Presidente del Gobierno
Hay que destacar también la preeminencia que tiene la figura del
Presidente de Gobierno, por sobre el órgano colegiado. De este modo, aunque los
orígenes históricos del Gobierno muestran la aparición de éste como un órgano
colegiado, cuya función originaria era la de asesorar al Monarca, con la asunción
por parte del Gobierno de una auténtica capacidad de decisión como órgano políticamente
responsable, se fue consolidando la primacía de uno de sus miembros, el Primer
Ministro, que encarnaba la voluntad del Gobierno y se convertía en un verdadero
jefe de éste.
En nuestro actual régimen
constitucional, la preeminencia del Presidente del Gobierno se puede observar en
tres apartados: en el proceso de formación de Gobierno
(el art. 99 establece que el Congreso de los Diputados otorga la
confianza al candidato a Presidente, y luego éste procede a formar su Gobierno,
proponiendo al Rey el nombramiento de los Ministros (regulado en el ya
mencionado art. 100); en algunas causas de cese del Gobierno (el mismo art. 100
permite al Presidente hacer una propuesta vinculante de separación de Ministros
ante el Rey) y de la misma manera, en la moción de censura constructiva
aprobada frente al Presidente de Gobierno que supone el cese del conjunto de
Gobierno.
En segundo lugar, el art. 101
destaca de manera clara la posición del Presidente al prever el cese de todo el
Gobierno en dos hipótesis que, en principio, sólo le afectarían a él mismo:
en el caso de dimisión o de fallecimiento del Presidente, su necesaria
sustitución exige el cese de todo el equipo.
Por último, en
cuanto a las funciones específicamente atribuidas al Presidente, figura en
primer lugar la de dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de
los demás miembros (art. 98). Este enunciado implica, de hecho, que una
discrepancia entre varios miembros del Gobierno o bien de cualquiera de ellos
con el Presidente se resuelve con la decisión definitiva de éste. Asimismo, en
otras dos cuestiones particularmente importantes, la Constitución atribuye explícitamente
la decisión al Presidente del Gobierno, si bien requiere la previa deliberación
del Consejo de Ministros.
Se trata del planteamiento de
la cuestión de confianza y la de disolver alguna o ambas Cámaras. En ambos
casos, si bien es necesaria la deliberación del Gobierno, la decisión
corresponde al Presidente, quién puede adoptarla incluso contra la voluntad de
sus Ministros.
Esta preeminencia no significa
sin embargo que el órgano no siga siendo un órgano colegiado, y tampoco que no
exista una responsabilidad particular de cada miembro del Gobierno por su gestión
ministerial.
La
responsabilidad política del Gobierno
Si bien existe una solidaridad
en la responsabilidad por la gestión global del Gobierno (artículo 108 y
siguientes), existe una responsabilidad particular de todos y cada uno de los
miembros del Gobierno, que viene explícitamente resaltada en el art. 98.2. al
encomendar la dirección del Gobierno a su Presidente “sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”. Esto
significa que dentro de la orientación marcada por el Gobierno colectivamente y
por el Presidente en particular, los Ministros disponen de la autonomía
necesaria para la ejecución de su política y que, por tanto, tienen una
responsabilidad política personal por su labor ante el Presidente, sin
perjuicio de la responsabilidad de carácter civil y penal.
Hasta 1981, la única forma de
exigir la responsabilidad a un Ministro pasaba bien, por trasladar su
responsabilidad al Gobierno en su conjunto, si el motivo era lo suficientemente
grave, o bien forzando al Presidente del Gobierno a su sustitución por medio de
una crítica constante a la labor de ese Ministro. En 1981, a iniciativa del
grupo parlamentario socialista, en la oposición en ese momento, aparecieron las
mociones de reprobación contra los Ministros (nos encontrábamos en ese momento
en la crisis del aceite de colza desnaturalizado), que vendrían a plantear una
exigencia de responsabilidad política más asequible que la de las mociones de
censura.
Sin duda, el gran instrumento
diseñado en nuestra Constitución para exigir la responsabilidad política del
Gobierno es la moción de censura constructiva, que resume en sí misma el
esquema básico de relación entre el Gobierno y el Parlamento en un régimen
parlamentario. En nuestro caso, y como ya hemos mencionado, se trata de un
mecanismo de control de la acción política del Gobierno bastante dificultoso,
regulado en el art. 113 de nuestro texto constitucional, lo que ha significado
que de hecho sólo hayamos tenido desde 1977, dos mociones de censura, una en
1980 presentada por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) con Felipe González
como candidato a Presidente de Gobierno, y otra presentada por el Partido
Popular en 1987 con Hernández Mancha como candidato. Ambas fueron desestimadas
en el Congreso, porque no se logró alcanzar la mayoría absoluta requerida.
Gobierno
y Administración
No decimos nada nuevo si afirmamos que resulta especialmente complicado
en nuestra Constitución establecer una línea demarcatoria definida entre
Gobierno y Administración, y que por otro, la dinámica política, desde la
perspectiva de las políticas que lleva a cabo el Gobierno, añade dificultad a
esta tarea.
En este sentido, y a pesar de que algunos autores, como Mariano Baena del
Alcázar, sostienen que la Constitución contempla de manera diferente al
Gobierno y a la Administración, dado que la composición del Gobierno aparece
regulada de manera distintiva (art. 98) frente a la de la Administración (art.
103), nosotros compartiríamos una opinión que sostiene que cada vez más se ha
producido un acercamiento entre ambas, y que la segunda se encuentra supeditada
a la primera, lo que no resta importancia a la necesidad del estudio de la prácticas
administrativas.
En primer lugar, el art. 97 establece con claridad que el Gobierno dirige
la Administración civil y militar, así como ejerce también la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria. Es decir, se le atribuyen al Gobierno
competencias de la Administración, en las que ésta se ve abocada a participar,
porque si se reservaran para el Gobierno, imposibilitarían completamente el
logro de los objetivos de ésta.
En segundo término, el Gobierno cuenta con una legitimidad democrática
directa, que se deriva del hecho de que el nombramiento es realizado por el
Presidente, el cual a su vez ha sido nombrado por el Congreso que ha resultado
de un proceso electoral, y de la que carece la Administración.
Por último cabría insistir en la creciente difuminación de los rasgos
diferenciadores de la responsabilidad política y administrativa. El Gobierno
responde por igual en estos momentos, no sólo de las decisiones que emanan del
órgano colegiado, sino también de aquellas que se englobarían en el ámbito
administrativo, e incluso del funcionamiento de los servicios públicos.
¿Quiere esto decir que la Administración desempeña un carácter
meramente instrumental a las órdenes de los distintos Gobiernos? La respuesta
debe ser negativa, como indica pertinentemente José López Calvo. Cada vez más,
la dirección «desde arriba» por parte del Gobierno ha pasado a ser sustituida
por una dirección «desde la integración». Esto significa que el Gobierno es
un órgano bifronte que dirige la Administración pero desde una doble posición,
como su cúspide orgánica formando parte de ella, y también desde la posición
diferenciada y externa que le otorga su origen democrático y su adicional
trascendencia político-constitucional.
Algunos
comentarios sobre lo que pueden y hacen los Gobiernos
El Gobierno encuentra enumeradas sus funciones en el art. 97 de la
Constitución, que le atribuye expresamente cuatro: 1) la dirección de la política
nacional, tanto interior como exterior (que incluiría tareas muy diferentes
desde la programación política hasta la dirección de la política exterior);
2) la dirección de la Administración del Estado (punto que hemos abordado
sucintamente en el apartado anterior); 3) la dirección de la Administración
militar para la defensa del Estado; y 4) la función normativa y la potestad
reglamentaria (convendría aquí señalar la importancia que ha venido teniendo
en nuestro ordenamiento el creciente recurso por parte de los Gobiernos a los
Decretos Leyes y a los Decretos Legislativos). Este hecho unido a la
considerable eficacia de los Gobiernos de todo signo, pero especialmente de los
mayoritarios, para sacar adelante legislación en el Parlamento (el 90% de la
legislación aprobada en estos años es de origen gubernamental) nos obligará a
repensar las relaciones entre dos de los poderes del Estado, el Ejecutivo
y el Legislativo.
El último comentario se lo dedicaremos a lo que hacen los Gobiernos, es
decir, a la actuación de los poderes públicos. La adopción de determinadas
decisiones y la puesta en marcha de distintas políticas por parte de los
Gobiernos y órganos anejos, resulta de particular importancia para encarnar el
desempeño de nuestras instituciones. Esta necesidad se ve aumentada por el
hecho de que en los últimos años se ha producido un incremento espectacular de
la capacidad de actuación de los poderes públicos, reflejado en la expansión
de los niveles de gasto y de empleo público.
Siguiendo a Subirats y Gomá, podríamos señalar la existencia de dos
períodos en la caracterización del estilo de políticas públicas en España
desde la transición en adelante. El primero, que abarca desde 1977 hasta
1982, marcado por una posición reactiva ante los problemas, donde las
instituciones se mostraban medianamente permeables al conjunto de actores, y
predominaron relaciones consensuales, fácilmente trasladables desde otros ámbitos
de poder del sistema político, con una distribución de recursos bastante asimétrica.
El segundo, que iría desde 1983 hasta 1993, y que supondría una
combinación de posiciones reactivas/anticipativas con una distribución de
recursos menos asimétrica, pero que se vieron sacudidas por una elevada
conflictividad social y un bajo grado de permeabilidad institucional.
Y podemos añadir nosotros, un tercer período, donde se siguen
reproduciendo actitudes reactivas/anticipativas, pero donde parece haberse
reducido la conflictividad, adoptándose posiciones más consensuadas. Esto no
quita importancia al hecho de que la permeabilidad institucional siga siendo
relativamente baja, salvo en aquellas materias cada vez más influidas por el
contexto de europeización que esta sufriendo nuestro sistema político.
Para terminar, dos palabras que convendría incluir en todo análisis de
la actuación de los Gobiernos en nuestro país. Por un lado, el proceso de
territorialización de las políticas públicas, que cada vez más, se han
convertido en políticas públicas interterritoriales porque cruzan horizontal y
verticalmente todo el entramado institucional español; y por otro, el ya
mencionado proceso de europeización, que ha permitido la apertura de
determinados ámbitos de decisión a actores sociales e institucionales de nuevo
cuño, pero que depende y mucho del tipo de sector del que estemos hablando.
Cabe decir pues que el marco de ampliación y flexibilización en el que
nos encontramos inmersos ha afectado y mucho a las políticas gubernamentales,
que cada vez más deben dar respuesta a una sociedad crecientemente compleja (y
aquí entraríamos de lleno en la idea de «accountability») e informada.
Bibliografía
BAR
CENDÓN, Antonio (1983): El Presidente del
Gobierno, Madrid, Civitas.
GOMÁ,
Ricard y SUBIRATS, Joan (Coords.) (1998): Políticas
Públicas en España. Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno,
Barcelona, Ariel.
LÓPEZ
CALVO, José (1996): Organización y
funcionamiento del Gobierno, Madrid, Tecnos.
PÉREZ
FRANCESC, José Luis (1993): El Gobierno,
Madrid, Tecnos.
VV.AA.
(1988): «El Gobierno: Estudios», Documentación
Administrativa, núm. 215.
El
Gobierno en la Red
La
Moncloa: www.la-moncloa.es
Ministerio
de Presidencia: www.mpr.es
Ministerio
de Economía: www.mineco.es
Ministerio
de Ciencia y Tecnología: www.mcyt.es
Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación: www.mapya.es
Ministerio
de Administraciones Públicas: www.map.es
Ministerio
de Sanidad y Consumo: www.msc.es
Ministerio
de Medio Ambiente: www.mma.es