El Gobierno en el modelo parlamentario español

            En el modelo parlamentario español, el Gobierno tiene su origen en el Congreso de los Diputados, que es el que por medio de la votación de investidura otorga su confianza al Presidente de Gobierno, sobre la base del programa que éste último haya presentado en la sesión de investidura. Los demás miembros del Gobierno (Vicepresidentes, Ministros y demás miembros que establezca la ley) serán nombrados por el Rey, a propuesta del Presidente de Gobierno (art. 100 de la Constitución Española de 1978). A partir de ese momento, la interacción recíproca entre Gobierno y Cortes es continua.

            Por un lado, existen importantes mecanismos de control a disposición del Parlamento y la eventual exigencia de responsabilidad al Gobierno. Por otro, la dirección de la actividad política se encuentra a cargo del Gobierno, pero éste necesita de forma continua la confianza del Congreso en el proceso de elaboración de las leyes. Por último, el Gobierno dispone además de la posibilidad de disolver las Cámaras y convocar nuevas elecciones en caso de que así lo estime conveniente.

            Esta especialización de funciones, pero a la vez estrecha colaboración, entre Gobierno y las Cortes parecería significar un modelo mixto de equilibrio de poderes, que sin embargo, en la práctica ha marcado una clara hegemonía política del Gobierno.  Este predominio del Ejecutivo no es sólo característico del sistema político español, sino que ha venido definiendo la práctica política de gran parte de los regímenes políticos desde la Primera Guerra Mundial, llegando en algunos casos, a encontrar plasmación constitucional.

            Esta hegemonía parece consagrarse en la Constitución española de 1978 a través de una triple vía. En primer lugar, el nacimiento estrictamente parlamentario del Gobierno, a través de la votación de investidura, que compromete de manera expresa a las fuerzas políticas que lo apoyan, bien con su voto, bien eventualmente con su abstención en caso de gobiernos minoritarios. De este modo, la necesidad de adoptar una postura públicamente puede forzar en algunas ocasiones a abandonar actitudes ambiguas, que posiblemente serían más frecuentes en regímenes de parlamentarismo negativo.

            En segundo lugar, los mecanismos para exigir la responsabilidad al Gobierno están regulados de forma tal, que es difícil que el Congreso fuerce la dimisión de un Gobierno. Así, si la tendencia a la racionalización constitucional ha buscado la estabilidad política mediante el refuerzo de la posición gubernamental, la moción de censura (art. 113) constituye la expresión máxima de ésta, convirtiéndose en un instrumento inusual, dado que los partidos mayoritarios han preferido atarse a cambio de gozar de mayor estabilidad gubernamental cuando se encuentren en el poder.

            En último lugar, cabe decir que las funciones atribuidas por la Constitución al Gobierno son lo suficientemente importantes como para conferirle un papel hegemónico en nuestro sistema político.

            La imperiosa necesidad que percibieron los ponentes constitucionales de dotar de estabilidad a los Gobiernos de la transición, primero, y de la democracia  ya consolidada, después, hizo que se reforzaran más, las de por sí ya sólidas, funciones gubernamentales. De este modo, la presumible estabilidad y hegemonía del Gobierno configurada por la Constitución tiende a instituir lo que podría denominarse un Gobierno de legislatura. Es decir, un Gobierno que surge de las elecciones, apoyado en una mayoría parlamentaria y protegido por la regulación constitucional, durará, salvo contadas excepciones, los cuatro años de legislatura. Estará sometido a un control de la oposición más o menos intenso, pero muy difícilmente podrá ser derribado por el Parlamento por medio de la moción de censura constructiva.

            Esto plantea otras dos cuestiones fundamentales relacionadas con el Gobierno. La primera es la cuestión de la estabilidad gubernamental. La segunda es el papel desempeñado por la oposición al Gobierno.

Gobierno y estabilidad gubernamental

            En relación a la primera cuestión, no conviene olvidar, que en el año 1978, existía un pensamiento muy generalizado sobre la necesidad de redactar una Constitución con la vista puesta en probables gobiernos de mayoría relativa: si en las elecciones de junio de 1977, desde el Gobierno, con todo el viento a favor y con las normas electorales de marzo de 1977 primando sus resultados, la Unión de Centro Democrático no había logrado una mayoría absoluta, pese a que la mayor parte de los partidos con los que compitió se acababan de legalizar y a haber gozado del tratamiento más amable de la televisión pública, por otro lado, la única disponible en ese momento, nadie conseguiría nunca una mayoría absoluta. Se imponía por tanto evitar la inestabilidad periódica o crónica de los gobiernos, que podía conducir a la crisis del propio sistema constitucional.

            Con vistas a lograr este objetivo, se desarrollaron un sin fin de mecanismos para reforzar el papel de los futuros gobiernos, que se presumían siempre minoritarios, y de los Presidentes a la cabeza de los mismos: posibilidad de investidura por una mayoría simple del Congreso, no admisión de otro voto de censura que el constructivo, posibilidad de ganar la cuestión de confianza por mayoría simple, la generosidad con la que se contempla la figura del Decreto Ley, la existencia de los reglamentos parlamentarios «más gubernamentales» de toda Europa Occidental, etcétera.

            El triunfo electoral del Partido Socialista en 1982 por mayoría absoluta intensificó, aún más si cabe, los refuerzos institucionales, pensados para dar estabilidad al Gobierno. Pero la dinámica política, nos ha demostrado que cuando después se ha producido una mayoría relativa, el Gobierno minoritario se haya encontrado en una situación complicada. Por otro lado, la evolución del sistema de partidos ha hecho que cada vez más haya que tener en cuenta el concurso de los partidos nacionalistas. Así, si bien en un principio el mapa parlamentario, básicamente cuatripartidista –aunque con dos partidos dominantes-, hacía pensar en la posibilidad de coaliciones o pactos de legislatura naturales –de centro-derecha (Alianza Popular-UCD), de centro-izquierda (UCD-Partido Socialista Obrero Español) y de izquierda (PSOE-Partido Comunista de España)-, en la actualidad se ha demostrado que caso de no obtener ni PP ni PSOE, la mayoría absoluta en el Congreso, es prácticamente imposible establecer este tipo de gobiernos de coalición. Hasta ahora sólo ha sido posible firmar acuerdos de investidura, y ello con severas limitaciones.

Gobiernos y oposición

            En relación a la segunda cuestión formulada, como señala Alzaga, la dificultad de obtener mayoría absoluta en nuestro sistema político es un dato que preside las preocupaciones de los políticos que encabezan la oposición en cada momento, y se transforma en un factor de radicalización de la vida política. Dado que el desgaste normal del partido en el Gobierno y la acción ordinaria de la oposición normalmente no desembocan en una mayoría absoluta para la alternativa, para lograrla el subconsciente de la oposición busca la completa demolición del partido en el Gobierno, con una política de acoso y derribo permanente.

Los Gobiernos de mayoría relativa y «acompañantes»

            La dinámica política nos ha enfrentado también desde comienzos de los noventa con otra importante peculiaridad de los Gobiernos: la problemática de los Gobiernos minoritarios apoyados en los grupos parlamentarios nacionalistas. Mientras que los partidos nacionales, que forman el Gobierno, responden al concepto más clásico de organización partidista, dedicada a luchar por alcanzar el poder y conservarlo, en los partidos nacionalistas, esto sólo se ha producido a escala de su Comunidad Autónoma respectiva. Así, su papel en el Parlamento nacional, ha sido más bien el de partidos-lobby cercanos al gobierno minoritario del momento, al que han concedido respaldo parlamentario a cambio de las más diversas concesiones, tales como transferencias de competencias o recursos.

Composición del Gobierno

            El Gobierno viene regulado en la Constitución en los Títulos IV y V: el primero estipula las condiciones para su formación, cese, composición y funciones, así como la responsabilidad penal de sus miembros. Mientras que el segundo trata de las relaciones del Gobierno con las Cortes.

            La composición del Gobierno viene regulada de manera abierta y flexible por la Constitución, que se remite a una ley posterior que detallará de manera más precisa su estructura. El art. 98 se limita a prever tres categorías de miembros: Presidente, Vicepresidentes y Ministros, y a abrir la posibilidad de establecer por ley otros tipos de miembros del Gobierno. En el caso de los Vicepresidentes, así como de otros posibles miembros, la última palabra la tiene el Presidente de Gobierno. Existe también la posibilidad de Ministros sin cartera.  

            La flexibilidad del art. 98 podría muy bien prestar su servicio en el caso de gobiernos de coalición o de diversas tendencias en el seno de un partido mayoritario, porque permitiría la inclusión de otros partidos o de otros sectores del  mismo partido. Esta flexibilidad abriría la posibilidad de una configuración amplia del Gobierno equiparable a la del Ministerio británico, en el caso de que el Presidente del Gobierno hiciera un uso amplio de sus facultades. Así, cabría distinguir entre Gobierno y Consejo de Ministros. Nuestra Constitución utiliza preferentemente el primer término, mientras que el segundo es empleado en contadas ocasiones, si bien de gran importancia (art. 62.g; el planteamiento de la cuestión de confianza, art. 112 y la disolución de la Cámaras, art. 115).

La preeminencia del Presidente del Gobierno

            Hay que destacar también la preeminencia que tiene la figura del Presidente de Gobierno, por sobre el órgano colegiado. De este modo, aunque los orígenes históricos del Gobierno muestran la aparición de éste como un órgano colegiado, cuya función originaria era la de asesorar al Monarca, con la asunción por parte del Gobierno de una auténtica capacidad de decisión como órgano políticamente responsable, se fue consolidando la primacía de uno de sus miembros, el Primer Ministro, que encarnaba la voluntad del Gobierno y se convertía en un verdadero jefe de éste.

            En nuestro actual régimen constitucional, la preeminencia del Presidente del Gobierno se puede observar en tres apartados: en el proceso de formación de Gobierno  (el art. 99 establece que el Congreso de los Diputados otorga la confianza al candidato a Presidente, y luego éste procede a formar su Gobierno, proponiendo al Rey el nombramiento de los Ministros (regulado en el ya mencionado art. 100); en algunas causas de cese del Gobierno (el mismo art. 100 permite al Presidente hacer una propuesta vinculante de separación de Ministros ante el Rey) y de la misma manera, en la moción de censura constructiva aprobada frente al Presidente de Gobierno que supone el cese del conjunto de Gobierno.

            En segundo lugar, el art. 101 destaca de manera clara la posición del Presidente al prever el cese de todo el Gobierno en dos hipótesis que, en principio, sólo le afectarían a él mismo: en el caso de dimisión o de fallecimiento del Presidente, su necesaria sustitución exige el cese de todo el equipo.

            Por último, en cuanto a las funciones específicamente atribuidas al Presidente, figura en primer lugar la de dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros (art. 98). Este enunciado implica, de hecho, que una discrepancia entre varios miembros del Gobierno o bien de cualquiera de ellos con el Presidente se resuelve con la decisión definitiva de éste. Asimismo, en otras dos cuestiones particularmente importantes, la Constitución atribuye explícitamente la decisión al Presidente del Gobierno, si bien requiere la previa deliberación del Consejo de Ministros.

            Se trata del planteamiento de la cuestión de confianza y la de disolver alguna o ambas Cámaras. En ambos casos, si bien es necesaria la deliberación del Gobierno, la decisión corresponde al Presidente, quién puede adoptarla incluso contra la voluntad de sus Ministros.

            Esta preeminencia no significa sin embargo que el órgano no siga siendo un órgano colegiado, y tampoco que no exista una responsabilidad particular de cada miembro del Gobierno por su gestión ministerial.

La responsabilidad política del Gobierno

            Si bien existe una solidaridad en la responsabilidad por la gestión global del Gobierno (artículo 108 y siguientes), existe una responsabilidad particular de todos y cada uno de los miembros del Gobierno, que viene explícitamente resaltada en el art. 98.2. al encomendar la dirección del Gobierno a su Presidente “sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”. Esto significa que dentro de la orientación marcada por el Gobierno colectivamente y por el Presidente en particular, los Ministros disponen de la autonomía necesaria para la ejecución de su política y que, por tanto, tienen una responsabilidad política personal por su labor ante el Presidente, sin perjuicio de la responsabilidad de carácter civil y penal.

            Hasta 1981, la única forma de exigir la responsabilidad a un Ministro pasaba bien, por trasladar su responsabilidad al Gobierno en su conjunto, si el motivo era lo suficientemente grave, o bien forzando al Presidente del Gobierno a su sustitución por medio de una crítica constante a la labor de ese Ministro. En 1981, a iniciativa del grupo parlamentario socialista, en la oposición en ese momento, aparecieron las mociones de reprobación contra los Ministros (nos encontrábamos en ese momento en la crisis del aceite de colza desnaturalizado), que vendrían a plantear una exigencia de responsabilidad política más asequible que la de las mociones de censura.

            Sin duda, el gran instrumento diseñado en nuestra Constitución para exigir la responsabilidad política del Gobierno es la moción de censura constructiva, que resume en sí misma el esquema básico de relación entre el Gobierno y el Parlamento en un régimen parlamentario. En nuestro caso, y como ya hemos mencionado, se trata de un mecanismo de control de la acción política del Gobierno bastante dificultoso, regulado en el art. 113 de nuestro texto constitucional, lo que ha significado que de hecho sólo hayamos tenido desde 1977, dos mociones de censura, una en 1980 presentada por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) con Felipe González como candidato a Presidente de Gobierno, y otra presentada por el Partido Popular en 1987 con Hernández Mancha como candidato. Ambas fueron desestimadas en el Congreso, porque no se logró alcanzar la mayoría absoluta requerida.

Gobierno y Administración

            No decimos nada nuevo si afirmamos que resulta especialmente complicado en nuestra Constitución establecer una línea demarcatoria definida entre Gobierno y Administración, y que por otro, la dinámica política, desde la perspectiva de las políticas que lleva a cabo el Gobierno, añade dificultad a esta tarea.

            En este sentido, y a pesar de que algunos autores, como Mariano Baena del Alcázar, sostienen que la Constitución contempla de manera diferente al Gobierno y a la Administración, dado que la composición del Gobierno aparece regulada de manera distintiva (art. 98) frente a la de la Administración (art. 103), nosotros compartiríamos una opinión que sostiene que cada vez más se ha producido un acercamiento entre ambas, y que la segunda se encuentra supeditada a la primera, lo que no resta importancia a la necesidad del estudio de la prácticas administrativas. 

            En primer lugar, el art. 97 establece con claridad que el Gobierno dirige la Administración civil y militar, así como ejerce también la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. Es decir, se le atribuyen al Gobierno competencias de la Administración, en las que ésta se ve abocada a participar, porque si se reservaran para el Gobierno, imposibilitarían completamente el logro de los objetivos de ésta.

            En segundo término, el Gobierno cuenta con una legitimidad democrática directa, que se deriva del hecho de que el nombramiento es realizado por el Presidente, el cual a su vez ha sido nombrado por el Congreso que ha resultado de un proceso electoral, y de la que carece la Administración.

            Por último cabría insistir en la creciente difuminación de los rasgos diferenciadores de la responsabilidad política y administrativa. El Gobierno responde por igual en estos momentos, no sólo de las decisiones que emanan del órgano colegiado, sino también de aquellas que se englobarían en el ámbito administrativo, e incluso del funcionamiento de los servicios públicos.

            ¿Quiere esto decir que la Administración desempeña un carácter meramente instrumental a las órdenes de los distintos Gobiernos? La respuesta debe ser negativa, como indica pertinentemente José López Calvo. Cada vez más, la dirección «desde arriba» por parte del Gobierno ha pasado a ser sustituida por una dirección «desde la integración». Esto significa que el Gobierno es un órgano bifronte que dirige la Administración pero desde una doble posición, como su cúspide orgánica formando parte de ella, y también desde la posición diferenciada y externa que le otorga su origen democrático y su adicional trascendencia político-constitucional.

Algunos comentarios sobre lo que pueden y hacen los Gobiernos

            El Gobierno encuentra enumeradas sus funciones en el art. 97 de la Constitución, que le atribuye expresamente cuatro: 1) la dirección de la política nacional, tanto interior como exterior (que incluiría tareas muy diferentes desde la programación política hasta la dirección de la política exterior); 2) la dirección de la Administración del Estado (punto que hemos abordado sucintamente en el apartado anterior); 3) la dirección de la Administración militar para la defensa del Estado; y 4) la función normativa y la potestad reglamentaria (convendría aquí señalar la importancia que ha venido teniendo en nuestro ordenamiento el creciente recurso por parte de los Gobiernos a los Decretos Leyes y a los Decretos Legislativos). Este hecho unido a la considerable eficacia de los Gobiernos de todo signo, pero especialmente de los mayoritarios, para sacar adelante legislación en el Parlamento (el 90% de la legislación aprobada en estos años es de origen gubernamental) nos obligará a repensar las relaciones entre dos de los poderes del Estado, el Ejecutivo y el Legislativo.

            El último comentario se lo dedicaremos a lo que hacen los Gobiernos, es decir, a la actuación de los poderes públicos. La adopción de determinadas decisiones y la puesta en marcha de distintas políticas por parte de los Gobiernos y órganos anejos, resulta de particular importancia para encarnar el desempeño de nuestras instituciones. Esta necesidad se ve aumentada por el hecho de que en los últimos años se ha producido un incremento espectacular de la capacidad de actuación de los poderes públicos, reflejado en la expansión de los niveles de gasto y de empleo público.

            Siguiendo a Subirats y Gomá, podríamos señalar la existencia de dos períodos en la caracterización del estilo de políticas públicas en España desde la transición en adelante. El primero, que abarca desde 1977 hasta 1982, marcado por una posición reactiva ante los problemas, donde las instituciones se mostraban medianamente permeables al conjunto de actores, y predominaron relaciones consensuales, fácilmente trasladables desde otros ámbitos de poder del sistema político, con una distribución de recursos bastante asimétrica.

            El segundo, que iría desde 1983 hasta 1993, y que supondría una combinación de posiciones reactivas/anticipativas con una distribución de recursos menos asimétrica, pero que se vieron sacudidas por una elevada conflictividad social y un bajo grado de permeabilidad institucional.

            Y podemos añadir nosotros, un tercer período, donde se siguen reproduciendo actitudes reactivas/anticipativas, pero donde parece haberse reducido la conflictividad, adoptándose posiciones más consensuadas. Esto no quita importancia al hecho de que la permeabilidad institucional siga siendo relativamente baja, salvo en aquellas materias cada vez más influidas por el contexto de europeización que esta sufriendo nuestro sistema político.

            Para terminar, dos palabras que convendría incluir en todo análisis de la actuación de los Gobiernos en nuestro país. Por un lado, el proceso de territorialización de las políticas públicas, que cada vez más, se han convertido en políticas públicas interterritoriales porque cruzan horizontal y verticalmente todo el entramado institucional español; y por otro, el ya mencionado proceso de europeización, que ha permitido la apertura de determinados ámbitos de decisión a actores sociales e institucionales de nuevo cuño, pero que depende y mucho del tipo de sector del que estemos hablando.

            Cabe decir pues que el marco de ampliación y flexibilización en el que nos encontramos inmersos ha afectado y mucho a las políticas gubernamentales, que cada vez más deben dar respuesta a una sociedad crecientemente compleja (y aquí entraríamos de lleno en la idea de «accountability») e informada.

 

Bibliografía

BAR CENDÓN, Antonio (1983): El Presidente del Gobierno, Madrid, Civitas.

GOMÁ, Ricard y SUBIRATS, Joan (Coords.) (1998): Políticas Públicas en España. Contenidos, redes de actores y niveles de gobierno, Barcelona, Ariel.

LÓPEZ CALVO, José (1996): Organización y funcionamiento del Gobierno, Madrid, Tecnos.

PÉREZ FRANCESC, José Luis (1993): El Gobierno, Madrid, Tecnos.

VV.AA. (1988): «El Gobierno: Estudios», Documentación Administrativa, núm. 215.

 

El Gobierno en la Red

La Moncloa: www.la-moncloa.es

Ministerio de Presidencia: www.mpr.es

Ministerio de Economía: www.mineco.es

Ministerio de Ciencia y Tecnología: www.mcyt.es

Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación: www.mapya.es

Ministerio de Administraciones Públicas: www.map.es

Ministerio de Sanidad y Consumo: www.msc.es

Ministerio de Medio Ambiente: www.mma.es